Usmernenie k základným povinnostiam orgánov verejnej moci podľa zákona o e-Governmente

ZoEG definuje výkon verejnej moci ako konanie o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach osôb. Použitie ustanovení ZoEG je teda obmedzené na tie prípady, kedy sa rozhoduje o, zjednodušene, konkrétnych právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb. Inými slovami, je obmedzené na konania, ktorých výsledkom je rozhodnutie ako individuálny právny akt a nevzťahuje sa na akýkoľvek výkon právomocí orgánov verejnej moci podľa osobitných zákonov.

Na ilustráciu tohto rozdielu je možné použiť napríklad konania podľa Stavebného zákona, v ktorých obec vystupuje ako stavebný úrad. V rámci územného plánovania obec vykonáva rôzne činnosti a konania, ktorých výsledkom sú územnoplánovacie podklady a územnoplánovacia dokumentácia (napr. urbanistická štúdia či územný plán obce), avšak vzhľadom na typ týchto konaní a povahu ich výsledku sa na ne nevzťahuje ZoEG – nejde o konanie o právach, či povinnostiach konkrétnych osôb. Naopak, ak ide napríklad o výsledky územného konania, povedzme rozhodnutie o umiestnení stavby či rozhodnutie o stavebnej uzávere, tu ide o také konanie, na ktoré sa ZoEG vzťahuje – výsledkom je individuálny právny akt, ktorý priamo zakladá práva, či ukladá povinnosti konkrétnej osobe.

Prvým krokom teda je identifikácia konaní, na ktoré sa ZoEG v rámci konkrétneho orgánu verejnej moci vzťahuje, a to v zmysle vyššie uvedenej definície výkonu verejnej moci. Pôjde bežne o súdne konania, konania podľa Správneho poriadku a iných administratívnych procesných predpisov, v ktorých sa vydávajú rozhodnutia, vrátane konaní o ukladaní pokút, či konaní o kontrole.

Pokiaľ ide o typy konaní, ZoEG sa podľa § 2 ods. 2 Otvorí sa v novom oknenevzťahuje na výkon verejnej moci a tiež komunikáciu medzi orgánmi verejnej moci navzájom, ak jej obsahom sú utajované skutočnosti alebo citlivé informácie, výkon verejnej moci Národnou bankou Slovenska a Radou pre riešenie krízových situácií, doručovanie zverejnením v úradnej evidencii (napr. v Obchodnom vestníku) a na sprístupňovanie informácií podľa infozákona (na postúpenie podania a rozhodnutie o nesprístupnení už áno). Vyňatý je tiež výkon verejnej moci elektronicky súvisiaci so štátnou službou a sociálnym zabezpečením príslušníkov zákonom stanovených bezpečnostných zložiek, spravodajských služieb a záchranných zložiek a výkon verejnej moci súvisiaci s vykonávaním bezpečnostných previerok navrhovaných osôb v pôsobnosti spravodajských služieb.

Okrem toho sa podľa § 17 ods. 1Otvorí sa v novom okne nevzťahuje na konania a úkony, o ktorých osobitné zákony výslovne ustanovujú, že sa vykonávajú listinne, ktoré sa vykonávajú ústne alebo predložením konkrétnej veci, alebo na úkony, akými sú ústne pojednávanie, či miestne zisťovanie, alebo iné úkony, vykonávané mimo budovy orgánu verejnej moci.

Z hľadiska spôsobu komunikácie je podstatným aj fakt, že ak sa komunikuje medzi orgánom a účastníkmi konania (teda v zásade medzi "občanom/podnikateľom" a verejnou mocou) tak sa na doručovanie správ používajú elektronické schránky.

Ak však orgán verejnej moci, komunikuje s iným orgánom verejnej moci, ktorý v danom prípade nie je účastníkom konania, tak môžu komunikovať aj mimo schránok, či už prostredníctvom modulu procesnej integrácie a integrácie údajov ÚPVS alebo iným "priamym" spôsobom.

Osobitnou je situácia, kedy orgán verejnej moci vystupuje v konkrétnom konaní ako účastník konania. V takomto postavení je orgán verejnej moci povinný komunikovať elektronicky, a to najneskôr od 1.1.2019, ak osobitný predpis neustanovuje pre konkrétne konanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach osoby alebo pre jeho časť povinne elektronickú komunikáciu už pred týmto dátumom.

Z hľadiska účelu ZoEG je dôležitým ustanovenie § 17 ods. 1 a 3Otvorí sa v novom okne, podľa ktorých, zjednodušene, orgán verejnej moci má povinnosť komunikovať elektronicky a "občan/podnikateľ" sa môže rozhodnúť, či bude smerom k orgánu komunikovať elektronicky alebo nie. Zároveň platí, že ak osobitný predpis výslovne ustanovuje povinnú elektronickú komunikáciu, musí táto prebiehať elektronicky a "občan/podnikateľ" nemá možnosť si zvoliť listinnú podobu.

Vo vzťahu k prijímaniu podaní elektronicky je potrebné ZoEG chápať ako zákon, ktorý nenahrádza spôsoby podávania podaní podľa osobitných predpisov, ale „len“ ustanovuje, že ak sa elektronické podanie podá spôsobom podľa ZoEG, je „rovnocenné“ podaniam, podaným podľa osobitných predpisov (samozrejme, pri dodržaní všetkých ich náležitostí obsahu).

ZoEG z hľadiska spôsobu komunikácie medzi verejnou mocou a "občanom/podnikateľom" vychádza z predpokladu, že na to, aby elektronickým spôsobom bolo možné uplatniť práva či splniť povinnosti podľa osobitných predpisov, musí byť elektronická komunikácia vykonávaná elektronickou správou. Elektronická správa s elektronickým podaním sa doručuje do elektronickej schránky orgánu verejnej moci.

Elektronická správa je definovaná ako logicky usporiadaný celok údajov, ktorý obsahuje identifikáciu odosielateľa a adresáta a zároveň obsahuje aspoň jedno elektronické podanie či elektronický úradný dokument, vrátane príloh.

Elektronické podanie je definované ako súbor údajov vyplnených podľa príslušného elektronického formulára.

Z uvedenej koncepcie vychádza, že pri podávaní podaní podľa ZoEG je nevyhnutné:

•    používať elektronické formuláre, resp. dáta v štruktúre podľa týchto formulárov,
•    tieto formuláre, resp. dáta posielať vo formáte elektronickej správy,
•    doručovať elektronickú správu s podaním do elektronickej schránky orgánu verejnej moci,
•    elektronické podanie musí byť podpísané kvalifikovaným elektronickým podpisom alebo kvalifikovanou
      elektronickou pečaťou, použitím na to určenej funkcie informačného systému prístupového miesta a po
      úspešnej autentifikácii osoby ktorá autorizáciu vykonáva alebo uznaným spôsobom autorizácie, ak to
      osobitný predpis nezakazuje.

Inými slovami, ak orgánu verejnej moci dôjde podanie, ktoré nebude spĺňať dátovú štruktúru formuláru alebo nebude vo formáte elektronickej správy, nebudú splnené podmienky na elektronickú komunikáciu pri výkone verejnej moci podľa ZoEG.

Formuláre elektronických podaní, ich náležitosti a štruktúru určuje vždy ústredný orgán štátnej správy v danej oblasti (resp. obce v rámci originárnej pôsobnosti), ktoré musia byť vydané v súlade s výnosom Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 55/2014 Z. z. Otvorí sa v novom okneo štandardoch pre informačné systémy verejnej správy.

Z vyššie uvedeného platí výnimka v prechodnom období, kedy do 31. decembra 2019 Sociálna poisťovňa môže namiesto elektronických formulárov použiť aj bežný elektronický dokument, avšak musí byť odosielaný v rámci elektronickej správy, ako uvádzame vyššie a musí byť podpísaný kvalifikovaným elektronickým podpisom alebo kvalifikovanou elektronickou pečaťou.

Vo vzťahu k prijímaniu podaní teda zjednodušene platí, že

•    prijímanie podaní, ktoré nebudú doručené do elektronickej schránky orgánu verejnej moci sa riadi
      rovnakými pravidlami, ako doteraz, ak osobitné predpisy, upravujúce konanie orgánu umožňujú
     elektronické doručovanie aj mimo elektronickej schránky podľa ZoEG,
•    orgán verejnej moci bude povinný prijímať elektronické podania do svojej elektronickej schránky
      podľa ZoEG,
•    elektronické podania, doručené do elektronickej schránky podľa ZoEG, vybavuje orgán rovnako,
      ako každé iné podanie (teda kontroluje náležitosti, vyzýva na ich doplnenie, rozhoduje na ich základe).

Na prístup do elektronickej schránky orgánu verejnej moci je zo ZoEG oprávnený štatutárny orgán, ako aj každá osoba, ktorej oprávnenie štatutárny orgán udelí.

Prístup je možný len prostredníctvom elektronického občianskeho preukazu s čipom a osobným bezpečnostným kódom, dokladu o pobyte cudzinca s čipom a osobným bezpečnostným kódom, prostredníctvom alternatívneho autentifikátora alebo automatizovane, s využitím autentifikačného certifikátu. Prvé tri možnosti sú viazané na úkon konkrétnej osoby, posledná je podmienená integráciou na informačné systémy NASES.

Pre orgán verejnej moci je teda nevyhnutné prijať rozhodnutie, akým spôsobom bude do schránky pristupovať a ako bude spracúvať elektronické podania – či osobným úkonom poverených zamestnancov, alebo automatizovane.

Tzv. doložka právoplatnosti, resp. vykonateľnosti je podľa § 3 písm. k)Otvorí sa v novom okne tretí bod osobitným typom elektronického úradného dokumentu.

Obsahové náležitosti doložky ZoEG neupravuje, použijú sa preto ustanovenia osobitných predpisov, resp. vnútorných predpisov orgánov verejnej moci, upravujúce tieto náležitosti.

Podľa § 28 ods. 3Otvorí sa v novom okne ZoEG sa vyžaduje, aby tzv. doložka právoplatnosti, resp. vykonateľnosti bola neoddeliteľne spojená s úradným dokumentom, vo vzťahu ku ktorému právoplatnosť, resp. vykonateľnosť osvedčuje. Toto spojenie sa vykonáva tak, že sa oba dokumenty spoločne podpíšu kvalifikovaným elektronickým podpisom alebo kvalifikovanou elektronickou pečaťou a pripojí sa k nim kvalifikovaná elektronická časová pečiatka.

Keďže právoplatnosť, resp. vykonateľnosť sa môže týkať len niektorého z výrokov rozhodnutia, resp. môže byť odlišná vo vzťahu k jednotlivým účastníkom konania, tieto skutočnosti je potrebné zohľadniť priamo v doložke. Ak bude napríklad orgán verejnej moci vyznačovať právoplatnosť či vykonateľnosť druhého výroku na elektronickom dokumente, ktorý donesie účastník konania, ku ktorému je už k prvému výroku pripojená doložka právoplatnosti, musí vyhotoviť novú doložku k druhému výroku a spojiť ju s už existujúcimi dokumentmi. Z praktického hľadiska sa preto javí ako vhodné odporučiť, aby orgány pri žiadosti o vyznačenie právoplatnosti, či vykonateľnosti postupovali tak, že použijú elektronický úradný dokument, vedený v ich spise a vždy k nemu pripoja v tom čase aktuálnu doložku. Odstráni sa tak potreba pripájania viacerých doložiek k jednému úradnému dokumentu.

Doložky právoplatnosti a vykonateľnosti sú zverejnené v module elektronických formulárovOtvorí sa v novom okne s identifikátormi:

•    50349287.DolozkaPravoplatnostiAVykonatelnosti.sk
•    50349287.DolozkaPravoplatnostiAVykonatelnostiDoVlastnychRuk.sk
•    50349287.DolozkaPravoplatnostiAVykonatelnostiDoVlastnychRukSFikciouDorucenia.sk

Formulár doložky je od októbra 2019 dostupný aj cez zelené tlačidlo „Vyznačiť doložku" priamo v odoslaných elektronických úradných správach obsahujúcich elektronické úradné dokumenty, t. j. správy s class EGOV_DOCUMENT (rozhodnutia) a tiež bol hromadne pridaný medzi formuláre dostupné cez „Vytvoriť oznámenie/výzvu“, ktoré má každý orgán verejnej moci (OVM) vo svojej elektronickej schránke (vľavo hore).

Podľa § 29 ods. 1 ZoEG sa elektronické úradné dokumenty doručujú do elektronickej schránky, ktorá je aktivovaná, pričom je potrebné vziať do úvahy ustanovenia osobitných predpisov pre elektronické doručovanie. Orgán verejnej moci preto musí byť schopný v každom prípade pri doručovaní elektronického úradného dokumentu overiť, či konkrétna osoba má aktivovanú elektronickú schránku na doručovanie.

V prechodnom období do 31. decembra 2020 sa doručovanie elektronických úradných správ orgánmi finančnej správy v colnom konaní alebo inom správnom konaní pred colným orgánom a v správe daní spravuje takým režimom, že sa správa vždy doručuje aj do elektronickej schránky na ÚPVS, avšak môže sa doručovať aj do centrálneho elektronického priečinka, alebo prostredníctvom portálu finančnej správy a za doručenú sa považuje vtedy, kedy je prvýkrát sprístupnená na jednom alebo druhom mieste.

Do elektronickej schránky sa v súlade s § 31 ods. 2Otvorí sa v novom okne nedoručuje len v prípade, ak

•    podľa osobitného predpisu sa doručuje len listinne,
•    sa doručuje osobám vo výkone trestu odňatia slobody, vo väzbe, osobám umiestneným v zariadeniach
      pre výkon ústavnej starostlivosti a ochrannej výchovy alebo tomu, kto požíva diplomatické výsady a
      imunity.

Ak teda orgán verejnej moci vytvorí elektronický úradný dokument a nemôže ho pre niektorý z uvedených dôvodov doručiť do elektronickej schránky, mal by ho v prvom rade elektronicky doručiť na miesto podľa predpisu, upravujúceho dané konanie – napríklad, ak osobitný predpis má pre takéto prípady vlastnú úpravu schránok, či iného spôsobu doručenia, orgán by ju mal použiť.

Až ak ani takto nevie elektronický úradný dokument doručiť, orgán verejnej moci vyhotoví jeho rovnopis v listinnej podobe a doručí tento rovnopis podľa ustanovení o listinnom doručovaní.

Osobitným prípadom je situácia, kedy elektronická schránka adresáta nie je aktivovaná. V tomto prípade orgán verejnej moci, rovnako ako v prípadoch vyššie, v súlade s § 31aOtvorí sa v novom oknevyhotovuje listinný rovnopis elektronického úradného dokumentu spôsobom, ktorý stanovuje vyhláška Úradu podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu (dnes Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie SR) č. 85/2018 Z. z.Otvorí sa v novom okne ktorou sa ustanovujú podrobnosti o spôsobe vyhotovenia a náležitostiach listinného rovnopisu elektronického úradného dokumentu.

V zmysle § 31a ods. 3 Otvorí sa v novom okneZoEG listinný rovnopis elektronického úradného dokumentu má rovnaké právne účinky ako elektronický úradný dokument, z ktorého bol vyhotovený. Doručenie listinného rovnopisu elektronického úradného dokumentu má rovnaké právne účinky ako doručenie elektronického úradného dokumentu.

Na identifikáciu osoby, ktorej sa doručuje, je v zmysle ZoEG potrebné používať identifikátor osoby, ktorým je v prípade fyzických osôb meno, priezvisko a rodné číslo (resp. iné obdobné číslo cudzinca) a v prípade právnickej osoby

identifikačné číslo (resp. iné obdobné číslo, ak ide o zahraničnú osobu). Zjednodušene je možné povedať, že dostatočnú sadu údajov, ktorú na identifikáciu elektronickej schránky orgán verejnej moci potrebuje, tvorí identifikátor danej osoby.

Keďže rodné číslo, resp. obdobné číslo, ak ide o cudzinca, nie je bežne uvádzanou náležitosťou podaní, orgán verejnej moci sa môže často ocitnúť v situácii, že nemá dostatok údajov na identifikáciu elektronickej schránky účastníka konania.

Podľa § 12 ods. 9 ZoEG sprístupňuje NASES orgánom verejnej moci adresy elektronických schránok. Toto sprístupnenie, a zároveň aj spôsob, akým orgán verejnej moci môže schránku identifikovať, je riešené tak na úrovni automatizovanej komunikácie medzi informačnými systémami, ako aj na úrovni užívateľského rozhrania. Vyhľadávanie adresy elektronickej schránky prostredníctvom užívateľského rozhrania umožňuje jej identifikáciu aj bez znalosti rodného čísla, a to po zadaní mena a priezviska ponukou aktivovaných elektronických schránok pre zadané meno a priezvisko. Ak orgán verejnej moci pozná dátum narodenia fyzickej osoby, vie identifikáciou prvého šesťčíslia rodného čísla identifikovať elektronickú schránku v prípadoch, ak toto šesťčíslie (dátum narodenia) nie je rovnaké pre viac osôb s rovnakým menom a priezviskom.

Dôležitým faktom je, že ak sa podanie podáva po prihlásení sa na ÚPVS, je podávajúca osoba automaticky identifikovaná (prebehne autentifikácia osoby) a nie je problém s identifikáciou jej elektronickej schránky.

Ak sú údaje z identifikátora osoby náležitosťou podania, orgán verejnej moci je v konaní oprávnený žiadať o ich doplnenie, v rámci odstránenia vád neúplného podania, a to pod následkom zastavenia konania. Na základe takto doplnených údajov je možné následne elektronickú schránku identifikovať.

Údajmi z identifikátora osoby sa myslí meno, priezvisko a rodné číslo, resp. iné obdobné číslo cudzinca, ak ide o fyzickú osobu a identifikačné číslo, resp. iné obdobné číslo, ak ide o zahraničnú osobu, ak ide o právnickú osobu.

V prípadoch, kedy najmä rodné číslo nie je náležitosťou podania a orgán verejnej moci nie je oprávnený vyžadovať jeho doplnenia v rámci odstránenia vád podania, je možné využiť doplnenie identifikátora, ktorým je dátum narodenia fyzickej osoby – ide napríklad o prípady podľa Civilného sporového poriadku, kde dátum narodenia je podľa § 132 ods. 1Otvorí sa v novom okne v spojení s §  133 ods. 1Otvorí sa v novom okne náležitosťou žaloby, alebo o prípady podľa Správneho poriadku, kedy náležitosťou podania je aj identifikácia podávajúceho - § 19 ods. 2Otvorí sa v novom okne Správneho poriadku.

Ak je teda orgán verejnej moci oprávnený v rámci doplnenia podania žiadať o údaj o dátume narodenia fyzickej osoby, môže byť s využitím tohto údaja schopný následne identifikovať elektronickú schránku na doručenie úradného dokumentu.

Ak orgán verejnej moci nie je ani z doplnených náležitostí podania schopný jednoznačne identifikovať elektronickú schránku na doručenie, napríklad z dôvodu viacerých záznamov o rodnom čísle k rovnakému menu, priezvisku a dátumu narodenia, ale má k dispozícii iné doplňujúce údaje, ktorými vie osobu identifikovať, najmä adresu pobytu, je oprávnený využiť ustanovenie § 17 ods. 6Otvorí sa v novom okne ZoEG v spojení s § 23a ods. 2Otvorí sa v novom okne zákona č. 253/1998 Z.z. v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZoRFO“) a vyžiadať si z registra fyzických osôb (ďalej len „RFO“) údaje o rodnom čísle fyzickej osoby, na ktorých základe bude môcť elektronickú schránku identifikovať.

Zastávame názor, že postupnosť krokov pri identifikácii elektronickej schránky účastníka konania by mala byť nasledovná:

•    využitie informácií, ktorá má orgán verejnej moci vo svojej dispozícii zo svojej úradnej činnosti,
•    využitie inštitútu doplnenia podania, ak je náležitosťou podania údaj z identifikátora osoby,
•    využitie inštitútu doplnenia podania, ak je náležitosťou podania údaj o dátume narodenia fyzickej
      osoby,
•    využitie služby získania údaja o rodnom čísle osoby z registra fyzických osôb.  

Ak napriek všetkým vyššie uvedeným krokom nebolo možné elektronickú schránku identifikovať, zastávame názor, že v zmysle zásady „nemožná podmienka nezaväzuje“, ako aj s ohľadom na potrebu zabezpečenia plnenia povinností orgánu verejnej moci a ochranu práv účastníkov konania, by mal orgán verejnej moci vykonať doručenie úradného dokumentu listinne. 

Podľa nového § 31aOtvorí sa v novom okne ZoEG sa do praxe postupne zavádza centrálne úradné doručovanie dokumentov. V zmysle uvedeného ustanovenia budú po uplynutí prechodného obdobia podľa § 60f ods. 4Otvorí sa v novom okne všetky štátne rozpočtové organizácie povinné doručovať elektronické úradné dokumenty prostredníctvom správcu modulu elektronického doručovania. Štátne rozpočtové organizácie budú povinné takto postupovať najneskôr od 1. novembra 2018.
 

Táto zmena znamená, že orgán verejnej moci nebude musieť elektronický úradný dokument odosielať individuálne, ale svoju povinnosť splní tým, že autorizovaný dokument odošle prostredníctvom modulu elektronického doručovania. Správca zabezpečí jeho doručenie do elektronickej schránky adresáta, a ak elektronická schránka adresáta nie je aktivovaná, zabezpečí jeho doručenie adresátovi v listinnej podobe prostredníctvom poštového podniku, spôsobom podľa osobitného predpisu upravujúceho konanie v danej veci. Správca zároveň zabezpečí aj vyhotovenie listinného rovnopisu elektronického úradného rozhodnutia.
 

Zákonom je upravená aj zodpovednosť za splnenie povinností pri centrálnom úradnom doručovaní, a to nasledovne:

•    Orgán verejnej moci zodpovedá za obsah elektronického úradného dokumentu do momentu jeho
      odoslania správcovi modulu elektronického doručovania,
•    Správca modulu elektronického doručovania zodpovedá v rozsahu prevzatého elektronického úradného
      dokumentu orgánu verejnej moci, ktorý mu elektronický úradný dokument odoslal, za správne
      vyhotovenie jeho listinného rovnopisu a za včasné a riadne odovzdanie na poštovú prepravu. Ak sa
      listinný rovnopis elektronického úradného dokumentu doručuje prostredníctvom poštového podniku,
      správca modulu elektronického doručenia sa považuje za podávateľa a koná voči poštovému podniku
      na vlastný účet a v mene orgánu verejnej moci v rozsahu úkonov potrebných na zabezpečenie doručenia
      rovnopisu. Správca modulu elektronického doručovania zabezpečí, aby sa s obsahom elektronického
      úradného dokumentu a s jeho listinným rovnopisom do odovzdania na poštovú prepravu nemohla
      oboznámiť neoprávnená osoba.
 

Centrálne úradné doručovanie bude povinné iba pre orgány verejnej moci, ktoré sú štátne rozpočtové organizácie (§ 31a ods. 11Otvorí sa v novom okne). Ostatné orgány verejnej moci sa na centrálnom úradnom doručovaní budú môcť dohodnúť, alebo budú pri doručovaní postupovať tak, ako doteraz (§ 31a ods. 12Otvorí sa v novom okne). V každom prípade však budú musieť všetky orgány verejnej moci pri spôsobe vyhotovovania a náležitostiach listinného rovnopisu elektronického úradného dokumentu postupovať v zmysle vyhlášky 85/2018 Z. z.Otvorí sa v novom okne